O que é e para que serve?
A LOA - Lei Orçamentária Anual (ou, simplesmente, Orçamento Público) - é uma lei de iniciativa do Poder Executivo (assim como o PPA e a LDO) que estima a receita e fixa a despesa de um governo para um exercício fiscal (que é de um ano). Ela deve ser antecedida pela LDO e pelo PPA e deve ser elaborada em um exercício para, depois de aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no exercício seguinte. É nela que as propostas do PPA - o que deve ser feito em quatro anos - são detalhadas e dotadas de recursos para se tornarem realidade - como será feito em um ano, sob a responsabilidade de quem, com que recursos, etc. Essa atividade é denominada também de "previsão de receitas e a fixação de despesas". Para transformar os planos e intenções contidos no PPA (plano de curto prazo para 4 anos) em realidade é preciso fazer uma seleção e elencar, de forma detalhada, quais propostas do Plano Plurianual serão prioridades para o ano em questão. Sob um aspecto mais institucional, a LOA é considerada um conjunto de autorizações legislativas para a realização de gastos pelo Poder Executivo, Judiciário e pelo próprio Legislativo, visto que antes de se tornar lei a LOA é uma proposta de lei elaborada pelo Executivo para ser aprovada pelo Legislativo. Este fato implica que, para gastar, as entidades governamentais devem ter não apenas dinheiro em caixa (ou acesso a crédito), mas também autorização para isso. Por exemplo, se um governo tem em caixa um milhão de reais e, concomitantemente, a necessidade de gastar quinhentos mil numa obra pública, mas não tem autorização do Legislativo para tal (não tem uma LOA aprovada), não poderá fazê-lo porque apesar de ter dinheiro para gastar, não tem autorização legislativa para isso. Daí ser possível dizer que, diferentemente das pessoas e das empresas, os entes públicos precisam ter dois caixas: um, o tradicional - recursos financeiros líquidos (dinheiro), que podem ser complementados por crédito (empréstimos, por exemplo) -, e outro, exclusivo do setor público - autorizações legislativas para gastar, denominadas também crédito orçamentário ou dotações orçamentárias.
É interessante notar que enquanto instrumento técnico de organização de receitas e despesas, o orçamento público em muito pouco se diferencia de qualquer orçamento privado: é uma forma de controle das finanças, que visa evitar desequilíbrios financeiros e maximizar o uso dos recursos, compatibilizando, assim, receitas e despesas, no esforço para atingir certos objetivos previamente estabelecidos, fazendo uso de recursos escassos. Porém, enquanto conjunto de decisões, a diferença é saliente: a orçamentação privada é facultativa, a governamental é compulsória. E a razão para isso é que sendo público os recursos, seu destino e uso devem passar pelo crivo da decisão coletiva, expressa pela lei. Assim entendido, o orçamento público contém um ingrediente muito peculiar que não está presente no privado: a política. Ele condensa uma série de decisões coletivas sobre como os recursos públicos serão gastos, tomadas com base em mecanismos que tentam traduzir a vontade de numerosos indivíduos que financiam as despesas, delas esperando elevação do seu nível de bem-estar. Esses mecanismos decisórios são constituídos ao sabor de uma luta política travada por partidos, lobbies, associações, cidadãos, etc. Sendo assim, compatibilizar distintos e muitas vezes contraditórios interesses no momento de decidir quanto e em que gastar é o principal dilema da destinação dos recursos públicos!
A elaboração da LOA deve respeitar alguns princípios, quais sejam: 1) discriminar a receita e a despesa pública; 2) evidenciar a política econômico-financeira e o plano de trabalho do governo; 3) ser integrado pelos seguintes elementos: lei orçamentária, mensagem (para satisfazer o princípio 2), sumário geral da receita por fontes, sumário geral da despesa por funções de governo, quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas, quadro da receita por fontes e respectiva legislação, tabelas explicativas do comportamento da receita e das despesas nos últimos anos e especificação dos programas especiais de trabalho; 4) ser acompanhada dos seguintes quadros: demonstrativos da receita e planos de aplicação de fundos especiais, demonstrativo da despesa (anexos 6 a 9) e demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Todos esses elementos terminam resultando num grande volume de papel que assusta à primeira vista, mas que não passa de diversas formas de discriminar, especificar, elencar, classificar as receitas e despesas segundo categorias criadas para esclarecer a natureza, a fonte e o destino de cada uma. São, portanto, as mesmas informações processadas a partir de diferentes recortes, visando facilitar a compreensão da receita e da despesa, bem como da política econômico-financeira.
Para saber como se lê o orçamento, a partir das classificações orçamentárias, consulte Entenda o Orçamento.
É interessante notar que enquanto instrumento técnico de organização de receitas e despesas, o orçamento público em muito pouco se diferencia de qualquer orçamento privado: é uma forma de controle das finanças, que visa evitar desequilíbrios financeiros e maximizar o uso dos recursos, compatibilizando, assim, receitas e despesas, no esforço para atingir certos objetivos previamente estabelecidos, fazendo uso de recursos escassos. Porém, enquanto conjunto de decisões, a diferença é saliente: a orçamentação privada é facultativa, a governamental é compulsória. E a razão para isso é que sendo público os recursos, seu destino e uso devem passar pelo crivo da decisão coletiva, expressa pela lei. Assim entendido, o orçamento público contém um ingrediente muito peculiar que não está presente no privado: a política. Ele condensa uma série de decisões coletivas sobre como os recursos públicos serão gastos, tomadas com base em mecanismos que tentam traduzir a vontade de numerosos indivíduos que financiam as despesas, delas esperando elevação do seu nível de bem-estar. Esses mecanismos decisórios são constituídos ao sabor de uma luta política travada por partidos, lobbies, associações, cidadãos, etc. Sendo assim, compatibilizar distintos e muitas vezes contraditórios interesses no momento de decidir quanto e em que gastar é o principal dilema da destinação dos recursos públicos!
A elaboração da LOA deve respeitar alguns princípios, quais sejam: 1) discriminar a receita e a despesa pública; 2) evidenciar a política econômico-financeira e o plano de trabalho do governo; 3) ser integrado pelos seguintes elementos: lei orçamentária, mensagem (para satisfazer o princípio 2), sumário geral da receita por fontes, sumário geral da despesa por funções de governo, quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas, quadro da receita por fontes e respectiva legislação, tabelas explicativas do comportamento da receita e das despesas nos últimos anos e especificação dos programas especiais de trabalho; 4) ser acompanhada dos seguintes quadros: demonstrativos da receita e planos de aplicação de fundos especiais, demonstrativo da despesa (anexos 6 a 9) e demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Todos esses elementos terminam resultando num grande volume de papel que assusta à primeira vista, mas que não passa de diversas formas de discriminar, especificar, elencar, classificar as receitas e despesas segundo categorias criadas para esclarecer a natureza, a fonte e o destino de cada uma. São, portanto, as mesmas informações processadas a partir de diferentes recortes, visando facilitar a compreensão da receita e da despesa, bem como da política econômico-financeira.
Para saber como se lê o orçamento, a partir das classificações orçamentárias, consulte Entenda o Orçamento.
