O Sistema Orçamentário no Sistema de Planejamento
O Sistema de Planejamento preocupa-se em definir, para o longo prazo (mais de 5 anos), "o que deve ser feito", ou seja, quais são os objetivos e metas do governo. Seus instrumentos principais são o Plano Diretor de Desenvolvimento e o plano de governo. O Plano Diretor serve para balizar o desenvolvimento físico-territorial e socioeconômico da região a que se refere; nele constam: funções e usos dos espaços, objetivos, zoneamento, demandas por infraestrutura, etc. O plano de governo (que não se confunde com o PPA) contém diretrizes, prioridades e metas do governo para o período de um mandato (4 anos), de forma a explicitar os propósitos e métodos nos quais se pautarão os governantes (sejam eles de um só partido ou de uma coligação) e o posicionamento deles sobre os principais problemas a serem enfrentados.O Sistema Orçamentário - focado no médio (4 anos) e no curto prazo (1 ano) - inicia-se no ponto e no momento do Sistema de Planejamento em que as intenções, os objetivos e as metas (do Plano Diretor e do Plano de Governo) precisam ser ajustados aos recursos/meios disponíveis para materializá-los. Ele é regulamentado por lei (Constituição Federal, Lei 4320/64 e Lei 101/00) e é constituído de: 1) Plano Plurianual (4 anos); 2) Lei de Diretrizes Orçamentárias (1 ano); e 3) Lei Orçamentária Anual (1 ano). Só pode constar na LOA e na LDO algo que já está incluso no PPA.
O que é o PPA e para ele que serve?
O PPA pode ser considerado o plano de governo detalhado por funções, programas e projetos, com regionalização e indicadores, conforme as técnicas do Orçamento-Programa. Ele contém também as metas da Administração Pública e as expectativas relacionadas ao crescimento do País. Seu grande diferencial em relação ao plano de governo reside num maior grau de detalhamento técnico: é necessário justificar os argumentos políticos do plano de governo com indicadores e diagnósticos consistentes e fundamentados elaborados por técnicos. Por meio do PPA o governo declara e organiza sua atuação, a fim de elaborar e executar as políticas públicas que são necessárias. O Plano permite também, que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações governamentais.Ele é aprovado para ser iniciado sempre no segundo ano de mandato do governante, dessa forma, o primeiro ano deste é regido pelo PPA do governo anterior e, contrariamente, o governante atual legisla sobre o primeiro ano do próximo. Esse sistema é necessário para evitar que novas ações sejam iniciadas antes das anteriores terem sido concluídas, causando descontinuidade de programas, projetos e obras sem os devidos cuidados a fim de não gerar prejuízos financeiros e sociais para a comunidade.
No âmbito legal, o PPA está previsto no art. 165 da Constituição Federal que versa sobre a obrigação dos entes públicos organizarem e viabilizarem a ação pública, sempre prezando pelo bem comum e gerindo os recursos públicos da forma mais ética, responsável, democrática e republicana possível (sobre a importância do planejamento governamental, veja a sessão Entenda o Orçamento), com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos do Estado. Na verdade, o que a lei quer é que o gestor público faça um planejamento para não gastar recursos públicos onde não são necessários. Como é uma lei, o PPA, depois de elaborado pelo Poder Executivo, precisa ser aprovado pelo Poder Legislativo (assim também funciona para com a LDO e a LOA).
O PPA tem como princípios básicos:
- Identificação clara dos objetivos e prioridades do governo;
- Identificação dos órgãos gestores dos programas e unidades orçamentárias responsáveis pelas ações governamentais;
- Organização dos propósitos da administração pública em programas;
- Integração com o orçamento;
- Transparência.
